【編者按】自2015年11月中央財經領導小組第十一次會議明確提出“供給側結構性改革”以來，這一提法已成為我國經濟發展最熱門的話題。在著名經濟學家吳敬璉教授看來，對于供給側結構性改革的理解，現在社會上還存在一些認識誤區。只有廓清這些認識誤區，實施起來才不會南轅北轍。供給側結構性改革落腳點還是應落在改革上，必須采取措施維持大局的穩定，為改革贏得時間。以下是吳敬璉教授在上海交通大學安泰經濟與管理學院的演講。

當前，我國經濟發展最熱門的話題是“供給側結構性改革”。今年是實施供給側結構性改革很重要的一年。對這個概念的理解不同，也會對改革的實際推進產生很大影響。

【政府應“牽牛鼻子”而不是“抬牛腿”】

什么是“供給側結構性改革”？各種各樣的解釋中，有一種我認為不太準確的解釋，就是把它看成由政府用行政手段調結構。

之前在中國很少用“結構性改革”這個詞，一般說體制改革。但是在西方發達國家這是一個經常用的詞，甚至中文中的“體制改革”一詞也常常被譯作“structural reforms”，即結構性改革。他們所說的結構性改革，是指在市場經濟的總框架下對部分制度架構和政府規制架構進行的改革，特別是指對政府工作方式進行的改革。中國已在2000年初步建立社會主義市場經濟框架，在此框架下進行的改革，也可以叫做“結構性改革”。而當下的“供給側結構性改革”，就是為了提高供給效率對一些制度環節和政府職能進行的改革，不能把它們與政府用行政手段進行“調結構”混為一談。

供給側結構性改革，成敗的關鍵在于能否把全面深化改革的各項措施落到實處，建立起一個好的體制，使市場在資源配置中起決定性作用，也要更好地發揮政府的作用。這里需要注意的是，市場與政府兩者的作用并不是平起平坐，半斤八兩，因為它們的作用領域是不一樣的，作用方式也不相同。

?市場基本功能是兩條，一條有效地配置和再配置稀缺資源，另外一條是形成兼容的激勵機制，激發創新創業的積極性。

?政府在市場經濟中起作用的領域不同，它的基本功能是提供公共品，而不是直接插手私用品的生產和經營，即不是操控市場、干預微觀經濟和直接“調結構”。

什么是公共品？主要包括以下幾方面：提供良好的法治環境和平等競爭的經營環境；建立良好的教育系統和基礎性科學研究體系；用PPP的方式（公私合作模式）提供共用技術和牽頭組織產業聯盟開發新技術；用“補需方”等方式提供補助，以補償正外部性和達到最低經濟規模；組織對技術發展趨勢的討論和因勢利導，提供非指令性的產業規劃。在我看來，政府太多地干預微觀經濟，其實效果不好。

以今年供給側結構性改革要達到的重點目標“三去一降一補”（去過剩產能、去房地產庫存、去杠桿、降成本、補短板）為例。其中，去產能、去庫存、補短板其實就是實現資源的有效再配置。過去在市場發育程度很低、政府在資源配置中起決定性作用的情況下，這類工作是由政府下指標實現的。政府直接調結構好像很快見效，其實，由于政府并不具有洞察什么是最好的結構的特殊能力，由長官意志去調結構，經常會發生資源誤配。

實現資源再配置的另一種方法是通過市場進行，即在競爭的推動下實現優勝劣汰，使有限的資源從效益低的地方流向效益高的地方，就能做到事半功倍。所以這次調整雖然要用一些行政手段，但還是應當靠市場力量。

【“三去一降一補”和上世紀90年代末“國有企業三年脫困”有無可比性？】?

不少人認為，今年的“三去一降一補”，和上世紀90年代末“國有企業三年脫困”時的情況有一些相似之處。不過我覺得報刊對它的介紹有一點片面性，就是把用行政命令、“限產壓錠”和實施“再就業工程”的作用估計得太高。當年“三年脫困”，確實是從紡織業“限產壓錠”和在全國各地建立再就業中心開端的。但是很快就發現，由于缺乏新的就業崗位，除了上海好一點，全國各地都發生了再就業中心壅堵，成千萬名的下崗職工無法分流的問題。后來，在4月份的一次會議上，政府采納了把民營中小企業作為國有企業職工下崗分流的主渠道的方針，隨后政府采取了有力的措施大力扶植中小企業的發展。這樣一來，民營企業迅速發展，成為國有企業下崗職工分流（就業和創業）的主要出口。在那次結構調整中，行政手段起了作用，但是真正解決大問題的還是靠市場創造了大批新的企業和新的就業崗位。

降成本、去杠桿這種事情，很重要的是要靠企業家和企業職工發揮積極性和創造性，然而，人們的積極性、創造性是不可能靠行政命令“調動”起來的。所以，政府應該“牽牛鼻子”，而不是“抬牛腿”，主要是提供良好的營商環境，依靠市場競爭的獎優罰劣作用激發人們的積極性、創造性，而不是操控市場，干預微觀經濟和直接調結構。

圖片說明：山東威海南海新區德瑞博新能源汽車生產車間的工業機器人在進行焊接作業。???圖片來源：新華社

【從根本上解決問題就要推動改革】

近年來中央領導一再指出，當前中國經濟發展面臨的主要挑戰是經濟增長換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”和經濟增速下降、工業品成本下降、實體企業盈利下降、財政收入增速下降和經濟風險發生概率上升等“四降一升”。我覺得這些判斷是正確的。從中可以看到當前挑戰的癥結是中國經濟發展進入了下行通道。

如何探尋經濟下行的原因，進而提出應對方略？從宏觀經濟學角度，可以從需求側和供給側兩個方面進行。

2009年以來，分析中國經濟增長的主流辦法是著眼于“需求側”，認為基本的原因是投資、消費和出口等“三駕馬車”的力量不足，即總需求不足。根據這一分析結論得出的政策結論就是“擴需求、保增長”。從“需求側”分析的理論誤區，是用凱恩斯主義的短期分析框架去分析長期問題。從實際結果來說，也會出現一些消極后果，如投資回報遞減、杠桿率（負債與GDP比率）不斷推高、資產市場泡沫生成和金融風險積累，等等。

在這種情況下，愈來愈多的人開始懷疑主要用擴需求的辦法保增長的正確性和有效性。特別是許多經濟學家一直主張，應當從供給方面因素的分析中去尋找中國經濟下行的原因和尋求應對的辦法。

從供給側看，決定經濟增長的是新增勞動力、新資本形成和效率提高等因素。這種分析不但能很好地解釋改革開放以來中國經濟為什么能夠長期保持高速度增長，也能很好地解釋為什么近年來增速持續下降。

例如，改革開放以來打破了以往城鄉隔絕的狀態，使原來在農村低效利用的土地、勞動等資源大量進入城市，得到較高效率的利用；同時，對外開放使中國在自主創新并不發達的情況下通過購買外國設備、引進外國技術很快提高了技術水平。

然而，到21世紀初期，隨著人口紅利逐漸消失，新增勞動力對經濟增長的貢獻越來越??；城市化到了后期，通過結構改善提高效率的空間變窄；并且中國在技術上從一個完全跟隨者變成了同跑者甚至某些領域的領跑者的時候，用簡單引進的辦法提高效率也就變得更困難。加上增加投資正面效應遞減，負面效應累積，減速就成為必然。如此，要解決經濟增長減速問題的關鍵就在于，要把驅動經濟增長的主要動力從增加投資轉向技術創新和提高效率。

需要指出的是，事實上，中國從“九五”規劃開始就提出要提高效率，要從粗放型增長方式轉向集約型增長方式，但是二十年過去了卻效果有限。為什么會出現這種情況？十年前在總結“十五”經驗和制定“十一五”規劃的時候已經得出結論：轉型不順利的原因是存在體制性障礙。所以，要真正地實現發展方式轉型，關鍵在于通過深化改革消除這種體制性障礙，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用。只有這樣，才能提高效率和實現經濟發展方式轉型。

從上面的分析可以得出的應對方略是，在穩住大局、防止發生系統性風險的前提下，集中主要力量推進改革，建立能夠激發創新創業積極性的機制體制，依靠好的體制機制實現供給側效率提高。政府、企業和社會要共同推動改革，實現轉變。政府要做好自己應該做的事情。其中最重要的是保持宏觀經濟環境的穩定，建設法治化的市場體系，從根本上鼓勵創新創業，而不是直接去確定微觀領域的技術路線、經營戰略，或是給企業補貼。假如在競爭階段繼續給予特定、少數企業補貼，反而會導致不公平的市場競爭。企業也應該是變革的積極參加者。市場化、法治化的變革，對于某些在舊制度下有既得利益的企業雖有影響，但對所有企業和市場的長遠發展，對整個國家經濟的健康發展是有根本和長期推動作用的。所以，企業家要做好適應新環境的準備。在新的競爭和經營環境下，如何適應消費需求的變化，如何提高自身競爭力和創新能力，是企業需要花力氣的。在我看來，只有這樣，才能從根本上解決我們面臨的問題。

圖片來源：新華社

【穩住大局，為推進改革贏得時間】

我們說，從根本上解決問題要靠改革，但是改革不是一兩天就能成功的，而現在金融風險已有相當程度的積累，所以必須采取措施維持大局的穩定，為改革贏得時間。

怎么防止發生系統性風險？第一個方面是采取措施控制風險和化解風險，把它控制住，能化解就化解它。具體做法包括：妥善處理各級地方政府的債務；動用國有資本償還社會保障基金缺口等政府隱性負債；停止對沒有回報或回報過低的項目進行投資；停止對“僵尸企業” 輸血，政府如果不是發揮自己應當承擔的社會保障功能，幫助解決企業破產帶來的困難，而是支持這類“僵尸企業”繼續無謂地浪費社會資源，這只會增加風險積累；停止“剛性兌付”，對資不抵債的企業實施破產清盤或破產保護下重整，這樣可以化大震為小震，避免風險積累；盤活由于粗放增長方式造成的死資產存量，如成片賣不掉的商品房、“曬太陽”的開發區；如此等等。

另一方面，在必要的時候，凱恩斯主義式的短期政策也是可以用的，但總體來說，還是要去杠桿，而不能加杠桿。

在貨幣政策和財政政策這兩種主要的宏觀經濟政策中，由于在出現資產負債表衰退問題的時候，現金為王，即使有了錢也不會投到不易退出的實業中去，而會投向股市等資產市場，造成資產泡沫膨脹，所以主要要用財政政策。

今年財政赤字率控制目標提高到3%，結果可能是超過3%，但是財政政策怎么用？所謂擴張性財政政策，說白了就是用財政赤字創造需求。擴大赤字有兩種辦法，一個是增加支出，另外一個是減少收入。由于政府投資和補貼等往往是低效甚至有負效應的，例如財政為部分新技術企業提供補貼，就會破壞競爭，產生負效應，所以我建議主要進行普惠式的減負，來提高創新創業的積極性?，F在中國經濟面臨的一個大問題是不少企業家對未來缺乏信心。當然，營商環境不夠好只是造成這種狀況的原因之一，但降低稅收對于改善營商環境和提高企業家的積極性有好處，則是確定無疑的。

如果我們能通過以上的辦法維持大局的穩定，利用這段時間抓緊推進改革，在良好體制的推動下提高供給效率，中國的國民經濟就有可能擺脫目前的被動狀態，逐步進入發展與改革相互促進的良性循環。

現在最重要的問題是，怎么能夠按照中共十八屆三中全會、四中全會、五中全會決議推進改革。三中全會在經濟改革方面有336項改革，其中有一些進展得不錯，有些方面還需要提速。比如從金融改革來說，前一個時期利率市場化和匯率市場化的進展比原來預想還快。但是利率市場化和匯率市場化單向推進是走不遠的，需要其他方面的配合，整體推進。又如，十八屆三中全會作出了國家對國有企業的管理要從管人管事管資產轉向管資本為主的重大決定。由于迄今為止，國有企業仍然掌握著國家最重要的資源，國有企業能否實現這些改革，在一定程度上決定了供給側結構性改革的成敗。因此必須加快。

總而言之，供給側結構性改革，就是要建設良好的制度環境、經營環境，提高供給側的效率。如果我們能夠做到這些，實現中國經濟發展的持續穩定的長期發展是可以預期的。三十多年改革已經為我們打下了一個很好的基礎，現在需要做的是大家共同努力，把各項改革措施落實。

（主要文字整理：徐蒙 張煜）

鏈接｜什么是結構性改革？

結構性改革（Structural Reforms）是市場經濟國家常用的一個術語，按照經濟學家拉詹在其發表的一篇文章中的解釋，它是指在市場經濟條件下，對治理市場行為的制度架構和規制架構進行改革的措施?！督洕鷮W人》雜志在2014年對之給出了一個更簡單的定義，即“改革政府的工作方式”。結構性改革實質就是“制度改革”或“體制改革”，即通過改變制度來減少市場運行中存在的各類障礙，從而改變經濟行為人的激勵結構，實現更高效率的資源配置結果。

在體制改革的意義上，早期的結構性改革往往也指計劃經濟國家通過價格改革、產權改革和穩定政策實現向市場經濟的轉型。在已經建立市場經濟基本架構的一些發展中國家，結構性改革包括所有以提高市場運行效率為目的的改革，譬如勞動力市場改革、金融改革、貿易自由化改革、社會保障改革，等等。

大部分經濟學家認為，結構性改革能夠提高市場效率，因此往往是推動一個國家生產率持續增長的動力。但是，結構性改革由于其收益是隱性的、長期的和普惠的，而其成本卻是短期的且承擔主體相對明確，如果政府缺少對受損者進行補償的可信承諾，結構性改革往往會面臨政治上的阻力。

當前，為了改善市場運行效率，提高中國經濟的長期增長潛力，按照中央的部署，下一階段需要重點推行的結構性改革包括：國有企業改革、金融改革、戶籍制度與勞動力市場改革、土地制度改革、財稅改革，以及政府審批制度改革，等等。

來自網站:木子的網站

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